Đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết - một trong những công trình sử dụng mô hình hợp tác công tư (PPP) tại Việt Nam

Bộ trưởng Kế hoạch và Đầu tư VN (MPI) Võ Hồng Phúc đã từng cho biết: VN đang học tập kinh nghiệm các nước để đưa ra hình thức đầu tư giữa Nhà nước và tư nhân (PPP). Bộ trưởng cho rằng đây là hình thức đầu tư mới đang được nghiên cứu ở VN, có khả năng to lớn để thu hút thêm nguồn vốn đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng của VN. Hiện nay, Chính phủ đã giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI) phối hợp với các cơ quan liên quan, xây dựng hệ thống pháp luật để thu hút đầu tư theo hình thức PPP. Thực hiện các dự án thí điểm để tạo khung pháp lý cho đầu tư theo hình thức mới hợp tác đầu tư (PPP) là một trong những đề xuất quan trọng được đưa ra.

Dự thảo tài chính sao cho phù hợp với VN

Những ý tưởng chính trong khuôn khổ PPP đề xuất khá giống với những ý tưởng mà KPMG và Cty Luật Lovells đã chứng kiến và hỗ trợ xây dựng tại các quốc gia tiên tiến khác đã triển khai hoạt động PPP như Thái Lan. Do đó, khuôn khổ PPP có khả năng trở thành một gạch nối liên kết những thiếu hụt giữa nhu cầu cần thiết của VN về đầu tư cơ sở hạ tầng và hoạt động cấp vốn, sự đổi mới và tính hiệu quả mà các nhà đầu tư tư nhân có thể mang lại.

WB cùng với MPI đã phác thảo khuôn khổ PPP nhằm mục đích cải thiện và mở rộng phạm vi của quy chế BOT hiện tại và quy chế BOT mới (Nghị định 108/2009/NĐ-CP) có hiệu lực từ ngày 15 tháng 1 năm 2010 và soạn thảo cho phù hợp với thực tế của VN.

Tuy nhiên, tồn tại một số lĩnh vực mà thực tế khác xa so với khung đề xuất.

Từ trước tới nay, xu hướng của Chính phủ là trao BOT cho các DN quốc doanh (SOEs) trên cơ sở đàm phán, chứ không phải đấu thầu cạnh tranh. Các SOEs này trong nhiều trường hợp chưa thiết lập nghiên cứu khả thi cụ thể và đang nỗ lực để huy động nguồn vốn cần thiết.

Trong nhiều trường hợp, các SOEs còn dựa hoàn toàn vào bảo lãnh của Chính phủ để huy động vốn. Tuy nhiên, người ta tin rằng Chính phủ sẽ có biện pháp nhằm giảm bớt hoặc hạn chế phạm vi bảo lãnh đối với các dự án BOT. Ví dụ, Chính phủ có thể xem xét bảo lãnh đó trong trường hợp các dự án cơ sở hạ tầng có tầm quan trọng quốc gia, nhưng đó không phải là một giải pháp bền vững và có thể không mang lại giá trị lợi nhuận tối ưu. Các nhà đầu tư đã đạt được những thành công nhất định trong việc xin bảo lãnh của Chính phủ nhằm hỗ trợ các nghĩa vụ của các DN nước ngoài với vai trò là nhà khai thác hoặc việc đảm bảo chuyển đổi doanh thu từ dự án sang ngoại tệ. Nghị định 108 bãi bỏ quy định về việc xin phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ đối với một khoản bảo lãnh của Chính phủ trước khi đàm phán hợp đồng. Theo đó, Chính phủ có thể cấp một bảo lãnh trong bất kỳ giai đoạn nào của dự án BOT. Đến nay, hai dự án được quốc tế tài trợ (Phú Mỹ 2.2 và Phú Mỹ 3) đều được hỗ trợ bởi các khoản bảo lãnh của Chính phủ. Các dự án gần đây, như dự án điện Mông Dương II, cũng nhận được bảo lãnh từ Chính phủ. Tuy nhiên phạm vi bảo lãnh của dự án này khác với phạm vi bảo lãnh của các dự án Phú Mỹ được đàm phán 8 năm trước.

Khuôn khổ PPP đưa ra sự lựa chọn đối với các đề xuất tự nguyện và nêu rõ ba hướng để xử lý các đề xuất này. Chúng ta có thể thấy lợi ích của việc có được lựa chọn đó trong khuôn khổ PPP (cho phép sáng tạo và đổi mới hơn đối với khu vực tư nhân). Tuy nhiên, chúng ta cũng có thể thấy những hạn chế (Chính phủ và các nhà đầu tư có thể cho rằng đây là một giải pháp thiếu minh bạch để có được các hợp đồng của Chính phủ mà không thông qua một quy trình cạnh tranh minh bạch “thực sự”) và do đó, chúng tôi khuyến nghị vấn đề này cần được xem xét vô cùng kỹ lưỡng. Theo Nghị định 108, việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư vẫn được cho phép trong một số trường hợp. Tuy nhiên, nhằm tăng tính minh bạch trong quy trình lựa chọn, Nghị định 108 giới hạn các trường hợp cho phép chỉ định trực tiếp nhà đầu tư. Cụ thể, việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư chỉ được phép thực hiện khi chỉ có một nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án; hoặc trong trường hợp có sự cần thiết cấp bách về cơ sở hạ tầng theo quy định của Thủ tướng.

Giảm rủi ro đối với các nhà đầu tư tư nhân

Trong suốt thời hạn của một dự án cơ sở hạ tầng, các nhà đầu tư tư nhân phải đối mặt với nhiều rủi ro mà họ cần xem xét: rủi ro đấu thầu, rủi ro đàm phán, rủi ro xây dựng, rủi ro hoạt động và rủi ro từ Chính phủ.

Nếu được thực hiện đúng đắn, khuôn khổ PPP có khả năng giảm bớt rủi ro, đặc biệt trong các giai đoạn ban đầu, do khuôn khổ PPP quy định một quy trình lựa chọn nghiêm túc đối với các dự án PPP dựa trên các tiêu chuẩn cơ bản và bằng việc thực hiện một nghiên cứu tiền khả thi. Điều này sẽ giúp sàng lọc các dự án không phù hợp và chú trọng hơn vào các dự án chất lượng cao hơn.

Khuôn khổ PPP cũng quy định việc chỉ định các cố vấn nhằm hỗ trợ Chính phủ trong các thủ tục đấu thầu. Do các cố vấn quen thuộc với các rủi ro tiềm tàng và phương pháp phân bổ hoặc giảm thiểu các rủi ro này, các cố vấn có thể hỗ trợ chuẩn bị chi tiết các dự án, tránh được các thiếu sót có thể phát sinh. Đồng thời, các cố vấn không chỉ hỗ trợ định hình các dự án có khả năng vay vốn mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao năng lực của các đơn vị triển khai.

Ngoài ra, khuôn khổ PPP cũng quy định cách tính toán cơ chế cấp vốn, xác định chính xác yêu cầu hỗ trợ từ Chính phủ và sự phụ thuộc của dự án vào Chính phủ, có thể cần được Chính phủ bảo lãnh.

Với việc chuẩn bị tốt hơn các dự án trước khi đưa các dự án ra thị trường, thời gian đàm phán cũng như chi phí đấu thầu sẽ giảm đối với các nhà thầu tư nhân. Một ví dụ trong trường hợp ngược lại là thủ tục đấu thầu dự án nhà máy điện Nghi Sơn đã bị trì hoãn đáng kể trong suốt năm 2009. Các nhà đầu tư đã phải chứng tỏ sự kiên nhẫn của mình; Tuy nhiên, nếu như dự án này được cho là chuẩn mực của việc đấu thầu rộng rãi cho các dự án điện BOT tương lai, thì có thể tình trạng này sẽ lặp lại.

Các quy định cụ thể sẽ khiến các dự án cơ sở hạ tầng trở nên hấp dẫn hơn đối với các nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài.

Việc ban hành các quy định sẽ giúp cho các nhà đầu tư tư nhân tự tin hơn. Tuy nhiên, việc thực hiện và nâng cao năng lực của các cơ quan thực hiện cũng quan trọng không kém. Việc Chính phủ thực hiện nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi khiến các nhà đầu tư tư nhân tin tưởng rằng Chính phủ đã phân tích toàn diện các rủi ro và mức độ rủi ro của các dự án. Bản thân nhiều dự án không có được hiệu quả hoặc sự hấp dẫn của chính dự án đó. Thông qua việc xác định trước biên độ góp vốn đầu tư và hiểu được về sự hỗ trợ hợp lý từ Chính phủ (trợ giá trước, thanh toán trước, đất đai, v.v.), các dự án sẽ trở nên hấp dẫn hơn với các nhà đầu tư nước ngoài.

Mô hình đầu tư PPP không phải là giải pháp duy nhất và trước mắt, mà là một giải pháp cho khoản vốn còn thiếu hụt giữa nhu cầu đầu tư và nguồn vốn sẵn có

Thủ tục đấu thầu đối với một dự án PPP rõ ràng sẽ mất nhiều thời gian hơn so với thủ tục đấu thầu một hợp đồng thiết kế xây dựng (DB) truyền thống. Tuy nhiên, cần phải nhìn nhận rằng các dự án PPP không chỉ xem xét việc thiết kế và xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng (tối đa từ 2 đến 3 năm), mà còn xem xét toàn bộ thời hạn của dự án (20, 30 thậm chí 50 năm). PPP có thể không phải là một giải pháp duy nhất để VN có thể giải quyết ngay lập tức đối với các dự án của VN. Các hợp đồng DB truyền thống và các phương thức đấu thầu khác rõ ràng là có vai trò bổ sung đối với hoạt động đấu thầu của Chính phủ nói chung. Đồng thời, thời gian của quá trình đấu thầu cần được cân nhắc cho phù hợp với thời hạn của dự án. Một năm là không dài so với 30 năm. Nếu Chính phủ nỗ lực và các cơ quan thực hiện có thể vượt qua những khó khăn trong việc áp dụng khuôn khổ PPP, việc xóa bỏ khoảng cách giữa nhu cầu đầu tư và nguồn vốn hiện có có khả năng trở thành hiện thực cao hơn và nền kinh tế VN và người dân VN sẽ được hưởng lợi ích này.

Các vấn đề cần giải quyết

Thứ nhất, thị trường sẽ theo dõi chặt chẽ tiến triển quy trình đấu thầu dự án Nghi Sơn 2, dự kiến được thực hiện đầu năm nay và được cho là một dự án tiêu chuẩn cho các dự án BOT tương lai trong ngành điện. Đồng thời, dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết, một dự án thí điểm thuộc khuôn khổ PPP, được dự kiến là tạo cơ sở áp dụng khuôn khổ PPP trong các dự án thực tế. Thứ hai, do nhu cầu lớn đối với đầu tư cơ sở hạ tầng, việc nâng cao năng lực của các cơ quan thực hiện là hết sức quan trọng. Thứ ba, nhằm thu hút sự quan tâm đối với thị trường cơ sở hạ tầng VN, vấn đề mấu chốt là Chính phủ phải xây dựng một phương hướng về các dự án được chuẩn bị tốt. 

Việc thu hút các nhà đầu tư quốc tế là việc làm quan trọng. Tuy nhiên việc đồng thời nâng cao tính cạnh tranh của các SOEs nhằm tham gia các quy trình đấu thầu PPP minh bạch sẽ thúc đẩy thị trường nhà đầu tư trong nước và mang lại cho các nhà thầu quốc tế các đối tác tiềm năng.

Box: Việc ban hành các quy định cụ thể cho PPP sẽ giúp cho các nhà đầu tư tư nhân tự tin hơn. Tuy nhiên, việc thực hiện và nâng cao năng lực của các cơ quan thực hiện cũng quan trọng không kém.

Các quan chức chính phủ trong khu vực đã nhóm họp tại Hội nghị thượng đỉnh về Nguồn tài chính Cơ sở hạ tầng vào tháng 11 năm trước nhằm chia sẻ các ý tưởng và kinh nghiệm về cách thức phát triển Cơ sở hạ tầng tối cần thiết trong khu vực Đông Nam Á. So với một số nước láng giềng, VN có khả năng phát triển cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả và đã thực hiện các biện pháp đáng khích lệ chuyển đổi từ một chính sách phụ thuộc nhiều vào nguồn vốn ODA sang một chính sách đầu tư khu vực tư nhân đầy triển vọng. Chỉ sau đó vài ngày, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI) và Ngân hàng Thế giới (WB) đã trình bày về khuôn khổ hợp tác đầu tư nhà nước – tư nhân (PPP) của VN trong hội nghị quốc tế về chương trình PPP VN tại Hà Nội. Hiện tại, với sự rà soát của các cơ quan thực hiện, có khả năng Thủ tướng Chính phủ sẽ phê chuẩn khuôn khổ PPP và các nghị định liên quan trong nửa cuối năm nay.

Ngoài việc hợp tác với WB, Chính phủ cũng có thể dựa vào sự hỗ trợ từ nhiều đối tác khác. Cùng với METI Nhật Bản, MPI đang thăm dò các giải pháp từ các đề xuất tự nguyện thông qua 4 dự án PPP thí điểm, và thông qua Sáng Kiến Cạnh tranh VN, USAID đang tìm kiếm hai nguồn vốn để xây dựng và tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng.

Lieven Jacquemyn - Giám đốc Khu vực –

Tài chính DN, KPMG Singapore

Nasir PKM Abdul - Counsel of Lovells LLP