Hàng loạt cố gắng hiện nay như: "nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội", "đổi mới quy trình lập pháp", "tăng cường năng lực lập pháp’?.. là những việc cần làm để ngành lập pháp có thể cho ra những sản phẩm tốt hơn. Nhưng, một chiếc cày bằng đồng cũng không hiệu quả nhiều hơn một chiếc cày bằng gỗ là bao. Vấn đề là, cần thay đổi hẳn sang dùng máy cày- thay đổi nguyên lý mới là quan trọng. Muốn hướng tới một nền pháp quyền, vì dân giầu, nước giầu, tư duy về lập pháp phải có những thay đổi.

1. Luật pháp trong nền pháp quyền

Tư duy về lập pháp trong nền pháp quyền bắt đầu từ nhận thức luật pháp được hiểu là gì theo pháp quyền?

Luật là khuôn mẫu cho hành vi của chúng ta. Danh từ "Luật"theo tiếng La tinh "Lex" có gốc từ nguyên là "ligare" (buộc lại, cột lại). Luật, như vậy, là những quy tắc ràng buộc hành vi của con người. Nhưng hành vi của con người được hướng dẫn bởi lý trí. Mà theo Thomas d’Aquin¹ lý trí lại hướng đến mục đích cuối cùng của đời sống con người là hạnh phúc. Bởi vậy, ông đã viết: "Luật phải liên quan chủ yếu tới trật tự có trong hạnh phúc"².Luật pháp, với nghĩa là các quy tắc được chính quyền thiết lập hoặc chấp nhận để điều tiết xã hội, không thể nằm ngoài ý nghĩa đó: luật phải khởi nguồn từ ước muốn chung của dân chúng về một đời sống hạnh phúc.

Dẫn lại lời của Augustine³ “điều gì không công bằng thì hoàn toàn không phải là luật”, D’aquin nói thêm rằng: “Do đó, sức mạnh của luật tuỳ thuộc vào sự công bằng. Vậy, trong các vấn đề của con người, điều gì được coi là đúng và công bằng là tuỳ thuộc vào quy luật của lý trí. Nhưng quy luật thừ nhất của lý trí là luật tự nhiên… Do đó, mọi luật của con người cũng có cùng bản chất với luật tự nhiên vì nó xuất phát từ luật tự nhiên. Nhưng nếu ở điểm nào đó nó rời xa luật tự nhiên, nó không còn là luật mà là một ‘sự xuyên tạc luật."⁴.

Với nghĩa như vậy, gắn kết với luật tự nhiên – hệ thống các quyền lợi chung của con người, không chỉ là một yêu cầu đối với pháp luật mà là bản chất của pháp luật. Một quy tắc được gọi là luật khi quy tắc đó được xây dựng để mưu cầu hạnh phúc cho con người, không trái với luật tự nhiên. Đây chính là cơ sở đạo đức của pháp luật. Do đó, đạo đức gắn với bản chất của pháp luật.

Không hẹn mà gặp, nếu người phương Tây có câu châm ngôn "điều gì mình muốn thì hãy làm cho người khác”, thì người phương Đông, từ thế kỷ thứ V trước Công nguyên, cũng đã có lời khuyên: "Điều gì mình không muốn thì đừng làm cho ngườikhác”. Đó là tiếng nói của lương tâm nhân loại. Đó là luật tự nhiên của con người. Luật sống vĩnh cửu ở đời là cầu phúc tránh hoạ, mưu cầu hạnh phúc, tránh làm hại người khác. Tất cả các quy tắc do con người đặt ra để ràng buộc hành vi của con người đều không được đi chệch luật tự nhiên đó.

Pháp quyền là một mô thức giới hạn công quyền bằng pháp luật. "Pháp quyền có nghĩa là không một cá nhân nào, dù là tổng thống hay công dân, được đứng trên luật pháp. Các chính phủ dân chủ thực thi quyền lực bằng luật pháp bản thân họ cũng phảichịu sự hạn chế của luật phá”⁶. Pháp quyền, như vậy, không phải là nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, mà là nhà nước bị pháp luật quản lý. Để giải thích tại sao pháp luật do nhà nước đặt ra lại có công năng ràng buộc nhà nước có thể tìm trong bản chất phù hợp với luật tự nhiên của pháp luật và do đó được mọi người tôn trọng; vì hạnh phúc của mọi người chính là điều đem lại cho pháp luật sức mạnh kiểm soát công quyền.

Luật tự nhiên sẽ được phản chiếu vào luật nhân định như thế nào? Hạnh phúc của con người sẽ được bảo đảm bởi luật pháp như thế nào? Lời nhận định sau đây là một gợi mở: "Công lý đạt được một cách hoàn thiện nhất khi luật pháp được xây dựng từ chính người dân, những người phải tuân thủ luật pháp” ⁷. Luật pháp chỉ mang lại hạnh phúc cho mọi người, hợp với luật tự nhiên khi luật pháp phản ánh được ý chí của dân chúng. Thực ra, việc công quyền chịu sự cương toả của luật pháp chính là công quyền phải tuân thủ ý dán.

2. Lập pháp trong nền pháp quyền

Trong một nền pháp quyền, chính quyền và pháp luật phải tồn tại vì hạnh phúc của dân; điều này đòi hỏi tư duy về lập pháp trong nền pháp quyền phải nên như sau:

Việc làm luật bắt nguồn từ hành pháp

Hành pháp là trung tâm của bộ máy chính quyền. Hành pháp là ngành quyền lực hàng ngày hàng giờ điều tiết xã hội. Do đó, hành pháp ở vị trí tất yếu để nhận biết ra các quy tắc tự nhiên trong xã hội. Sâu sát với đời sống, các quan chức của ngành hành pháp là người hiểu rõ nhất dân đang muốn gì và cần sinh hoạt theo quy tắc nào. Do đó, tìm ra quy tắc sát hợp với luật tự nhiên, hợp với dân nguyện, mưu lợi hạnh phúc cho dân là trách nhiệm của hành pháp. Nói một cách khác, hành pháp có trách nhiệm tìm ra chính sách thích hợp; việc làm luật phải bắt đầu từ việc nhận biết và phân tích chính sách như Tiến sĩ Nguyên Sĩ Dũng đã đề nghị. Từ đó, hành pháp sẽ có chức năng thiết kế mô hình hành xử cho xã hội. Đây là khâu quan trọng nhất của quy định lập pháp, và thuộc chức năng của hành pháp.

Bản thân hành vi lập pháp là hành vi giám sát hành pháp

Quyền lập pháp được Hiến pháp trao duy nhất cho Quốc hội. Lập pháp không đồng nghĩa với làm luật. Quốc hội lập pháp không đồng nghĩa với Quốc hội làm luật. Chính sự đồng nhất giữa lập pháp và làm luật đã làm cho Quốc hội trở thành diễn đàn tranh cãi về câu chữ, nhất là thời gian trước đây.

Lập pháp thực chất là hành vi giám sát hành pháp. Các hành vi lập pháp của Quốc hội từ việc thẩm tra ở các Uỷ ban đến việc chất vấn, tranh luận, thảo luận tại nghị trướng rồi cuối cùng biểu quyết thông qua một đạo luật là một quá trình giám sát hành pháp. Lập pháp không phải là tìm ra các quy tắc xử sự hợp lý của xã hội mà chỉ là hành vi kiểm tra, giám sát xem quy tắc xử sự mà hành pháp đề xuất ra có hợp luật tự nhiên hay không, có hợp với lợi ích, hạnh phúc của dân chúng hay không. Quy trình lập pháp với những công đoạn thuộc Quốc hội là một quy trình giám sát hành pháp.

Từ ý tưởng cho rằng, quyền lập pháp chính là quyền giám sát hành pháp có thể kết luận rằng chức năng chính của Quốc hội trong một nền pháp quyền là giám sát hành pháp, thông qua chính hành vi lập pháp của Quốc hội; chứ không phải được hiểu như lâu nay là một trong những chức năng riêng của Quốc hội⁸. Chỉ khi nào Quốc hội giám sát chính sách của Chính phủ được hiệu quả thì luật ban hành ra mới được cuộc sống chấp nhận, và khi đó cũng không phải làm khó cho Chính phủ phải ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật. Khi lập pháp không được hiểu là hành vi giám sát hành pháp, thì pháp quyền sẽ khó đi vào cuộc sống. Vị thế khách quan của Quốc hội không cho phép Quốc hội tự mình ban hành ra các đạo luật. Một khi còn hiểu lập pháp là Quốc hội đặt ra luật thì còn có sự khập khiễng giữa luật và cuộc sống, và xã hội sẽ còn ngập tràn các nghị định, thông tư của hành pháp.

Để Quốc hội lập pháp hiệu quả, tức là giám sát hành pháp hiệu quả, Quốc hội phải có những phương cách để kiểm tra sự tương hợp của giải pháp lập pháp của Chính phủ với lòng dân. Rõ ràng, cách tốt nhất để làm điều này là bản thân Quốc hội phải gắn với lòng dân. Tăng cường tính đại diện, tiếp xúc cử tri hiệu quả sẽ giúp ích cho Quốc hội nắm bắt được dân nguyện và từ đó có cơ sở để giám sát các chính sách do hành pháp đệ trình. Lâu nay, chúng ta chưa nói nhiều, và chưa quan tâm nhiều đến tính đại diện của Quốc hội. Khi đã nhìn nhận lập pháp là hành vi giám sát hành pháp thì tính đại diện phải được coi trọng. Đại diện là tiền đề cho giám sát hành pháp. Đại diện và giám sát hành pháp, như vậy, là vấn đề cơ bản nhất của cải cách lập pháp hướng theo chuẩn mực của pháp quyền.

Nơi Quốc hội giám sát hành pháp chính là tại các Uỷ ban và Hội đồng của Quốc hội, là nơi Quốc hội sử dụng tổ chức của mình để kiểm tra xem chính sách do hành pháp đề trình có sát hợp vởi lòng dân hay không. Toàn thể phiên họp Quốc hội chỉ nên coi là nơi cuối cùng của quy trình giám sát hành pháp.

1. Thomas D^/Aquin -triết gia được đánh giá là đại diện cho toàn thể tư tưởng Trung cổ, sinh ở gần thành Naples vào năm 1225 và mất năm 1274.

2. Theo Samuel Enoch Stumpf. Lịch sử triết học và các luận đề. Nxb lao động, H, 2004, tr. 579

3. Augustine, một nhà nhân học, sinh năm 354 tại Tâgste, một tỉnh ở Bắc Phi Châu, mất năm 430.

4. Dẫn theo: Samuel Enoch Stumpf. Lịch sử triết học và các luận đề. Nxb Lao động, H, 2004, tr. 582.

5. “Kỷ sở bất dục vật thi ư nhân” – Khổng tử, Luật ngữ.

6,7. Các nguyên lý của nền pháp quyền.

Website: http://vietnam.usembassy.gov/

8. Quốc hội có những thẩm quyền cơ bản là: lập hiến và lập pháp, giám sát thành lập ra bộ máy Nhà nước, quyết định những vấn đề hệ trọng của quốc gia. Theo đó, giám sát được hiểu là một trong những thẩm quyền của Quốc hội. Chúng ta có một đạo luật về hoạt động giám sát của Quốc hội được ban hành năm 2003, trong đó có giám sát việc Chính phủ thi hành các văn bản của Quốc hội. Cách hiểu về giám sát trong bài này khác với cách hiểu trên đây.

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ …. NĂM 2005 - BÙI NGỌC SƠN

(SUNLAW FIRM: Bài viết được đăng tải nhằm mục đích giáo dục, phổ biến, tuyên truyền chính sách pháp luật và chủ trương của Đảng và Nhà nước không nhằm mục đích thương mại.)